关系百姓福祉的教育、医疗、社保等很多民生资金都出自中央对地方转移支付。2月2日,国务院对外公布了关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见(以下简称“意见”)。此次转移支付改革,砍向那些“小、散、乱”、效果不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项。

　　这一涉及近5万亿元财政资金的改革,既是新一轮预算改革的一项重要任务,也是政府部门的又一场“自我革命”。

　　继续大力压减专项

　　财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容,我国于1994年分税制改革后逐步建立了财政转移支付制度。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付,以实现促进地区间基本公共服务均等化的目标。

　　目前,中央对地方转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付使用不受限制,对地方而言好比“雪中送炭”,有助于弥补区域间公共服务差距,但由于过去占比不高难获资金。专项转移支付虽然带着指定投向的“帽子”,但对财力困难的很多地方而言,有总比没有好。于是一幕幕耗费大量人力、物力、财力的“跑部钱进”情景不断上演,更成为腐败和浪费高发地。

　　2014年6月,审计署曾发报告直指中央专项转移支付项目清理力度不够大,审计发现具有专项性质的转移支付明细项目有363项之多,很多项目之下又包含众多小项目,如“中央基建投资”1个明细专项就包含110个子项,许多专项在资金投向、补贴对象等方面存在交叉现象。

　　“清理整顿专项转移支付”“严格控制新设专项”“加强对专项资金分配使用的全过程监控”……对于一项项改革硬举措,财政部预算司有关负责人明确表示,在2014年中央对专项转移支付项目压减三分之一基础上,今年将继续大力压减专项。

　　而意见最大的亮点,是明确了一般性转移支付的主体地位,并提出要大幅增加一般性转移支付规模和比例,占比逐步提高到60％以上。

　　“专项转移支付项目一般是由相关职能部门提出的,项目过多过滥不仅导致资金使用‘撒胡椒面’,最终也形成了部门的利益格局。”财政部财科所所长刘尚希说,削减整合专项,将直接触动政府部门利益,是一场政府“自我削权”的革命,倒逼政府转变职能。

　　取消地方配套资金

　　对地方而言,辛辛苦苦要来的专项资金,用起来却很难——地方需要为中央专项资金提供配套,配套比例有时高达1:1,一些贫困县区不得已通过银行高成本贷款配套,导致财政“雪上加霜”。

　　此次依照新预算法有关要求,意见明确,除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外,中央在安排专项转移支付时,不得要求地方政府承担配套资金。

　　“取消地方配套,无疑将缓解地方财政支出压力,减少中央部门对地方事权的不适当干预,有利于地方统筹安排预算。”中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺说。

　　而针对专项转移支付过多过细,并且资金使用有严格限定,“打酱油的钱不能用来买醋”的局限,意见在打破“专款专用”上也有所突破,明确提出逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定,统筹安排这些领域经费。

　　探索市场化运作

　　此次转移支付改革强调市场调节作用,提出要逐步减少竞争性领域投入专项,对于市场能有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付,以维护公平竞争的市场环境。

　　“意见不仅强调政府削权,还为削减的专项找到了市场化出路。”郭庆旺说。

　　意见提出,在取消部分竞争性领域专项的同时,要研究用税收优惠政策替代部分竞争性专项,并采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式,将保留的具有一定外部性的竞争性领域专项,逐步改变行政性分配方式,改为与金融资本相结合的基金管理等市场化运作模式。

　　“财政专项资金主要应用于提供公共产品,如果投入到市场能充分发挥作用的竞争性领域,用于企业发展,资金收不到相应的回报,等于钱白花了。”财政部财科所副所长白景明说,用税收优惠政策替代部分竞争性专项,则相当于减少行政审批,将面向个别人的优惠转变成面向人人的行业普惠政策,更显公平。

　　不过,专家也表示,对于基金管理等市场化操作模式,也要加强监管和信息公开,严格项目审批,防止基金演化成新的专项造成资金浪费。

　　转移支付改革部分措施

　　优化转移支付结构

　　逐步形成以一般性转移支付为主体,一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

　　从严控制专项转移支付

　　清理整合专项转移支付,建立健全定期评估和退出机制；严格控制新设专项,明确专项转移支付项目应当依据法律、行政法规和国务院的规定设立。

　　规范专项转移支付分配和使用

　　除按照国务院规定应由中央和地方共同承担的事项外,中央在安排专项转移支付时,不得要求地方政府承担配套资金。

　　逐步取消竞争性领域专项转移支付

　　坚决取消“小、散、乱”、效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项；研究用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项。

　　完善省以下转移支付制度

　　省以下各级政府应比照中央做法,改革和完善省以下转移支付制度。

　　资料:新华社　制图:于海员

　　去年中央对地方　转移支付4.68万亿

　　财政部数据显示,2014年中央对地方转移支付46787．09亿元,占去年全国14万亿元一般公共财政收入的三成多,相当于去年中央财政收入的七成。

　　中央对地方转移支付,分为一般性转移支付和专项转移支付。从去年数据看,中央对地方一般性转移支付27217．87亿元,专项转移支付19569．22亿元,专项转移支付占转移支付总额的41．8％。

　　一般性转移支付,是指中央政府对有财力缺口的地方政府,按照规范的办法给予的补助。不规定具体用途,由下级政府根据本地区实际情况统筹安排使用,对地方发展具有“输血”作用。

　　专项转移支付,是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标,给予下级政府的资金补助,由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用。专项转移支付通常被视为“戴帽子”的资金,主要根据党中央、国务院确定的政策,重点用于农林水、教育、医疗卫生等领域,对地方发展具有“造血”作用。

　　我国转移支付制度存在一个突出问题就是专项转移支付过多过碎,资金使用“撒胡椒面”,很多专项资金“散而小”,不敢碰触专款专用的“警戒线”,造成财政资金的浪费和低效率。

　　目前,一般性转移支付占比逐年提高。一般性转移支付与专项转移支付结构的优化,有助于更好解决地方均衡发展问题。

　　(本组稿件均据新华社)